2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區發(fā)展規劃綱要》。綱要指出，鞏固和提升香港的國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐地位，強化全球離岸人民幣業(yè)務(wù)樞紐地位、國際資產(chǎn)管理中心及風(fēng)險管理中心功能，推動(dòng)金融、商貿、物流、專(zhuān)業(yè)服務(wù)等向高端高增值方向發(fā)展，大力發(fā)展創(chuàng )新及科技事業(yè)，培育新興產(chǎn)業(yè)，建設亞太區國際法律及爭議解決服務(wù)中心，打造更具競爭力的國際大都會(huì )。圖為繁忙的香港航道。中新社記者 張煒 攝

2月18日，《粵港澳大灣區發(fā)展規劃綱要》(簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》)正式公布，規劃共2.7萬(wàn)字，分為11章，建設國際科技創(chuàng )新中心成為粵港澳大灣區的首要內容。

早在2016年8月，國家發(fā)改委地區經(jīng)濟司原副司長(cháng)陳宣慶作為中國國際經(jīng)濟交流中心學(xué)術(shù)咨詢(xún)委員會(huì )委員，承擔了“粵港澳大灣區合作發(fā)展規劃研究”課題，并擔任課題組組長(cháng)。在陳宣慶看來(lái)，創(chuàng )新發(fā)展是貫穿粵港澳大灣區發(fā)展規劃的一條主線(xiàn)，不光是科技創(chuàng )新，也包括制度創(chuàng )新、政策創(chuàng )新等。

“一國兩制”下的合作發(fā)展

中國新聞周刊：在你看來(lái)，《規劃》最大的亮點(diǎn)是什么？

陳宣慶：在粵港澳大灣區范圍內，有兩種制度，三個(gè)關(guān)稅區，三種貨幣，在“一國兩制”的框架下，《粵港澳大灣區合作發(fā)展規劃》第一次把港澳納入區域規劃中來(lái)，作為一整個(gè)區域來(lái)統籌研究，這是一次重大創(chuàng )舉。

中國新聞周刊：面對兩種制度，三個(gè)關(guān)稅區，三種貨幣，如何破除三地之間的體制機制障礙？

陳宣慶：中共中央總書(shū)記習近平在中共十九大提出，要為香港澳門(mén)融入國家發(fā)展大局創(chuàng )造條件。

作為國家層面，過(guò)去強調“一國兩制”，按《基本法》辦事，現在則更是強調處理兩個(gè)關(guān)系，一是將港澳納入國家治理體系，二是港人治港澳人治澳高度自治的關(guān)系。

不得不承認，內地和港澳之間確實(shí)存在一些壁壘，比如內地居民去香港，有一年兩次的限制，去澳門(mén)一年只有一次。在粵港澳大灣區范疇內，如果三地往來(lái)不便利，就會(huì )影響港澳居民來(lái)內地上學(xué)、就業(yè)、投資，養老等，宜居宜業(yè)宜游的目標就無(wú)法實(shí)現。

舉個(gè)例子，港珠澳大橋建成以后，出現車(chē)輛的通行率不高問(wèn)題，由此說(shuō)明光有硬件沒(méi)有軟件，缺乏有效的管理辦法根本就不行。后來(lái)，就“一地兩檢”問(wèn)題，經(jīng)香港立法會(huì )研究，拿到全國人大常委會(huì )重新解釋?zhuān)诺靡詫?shí)施。從這么一點(diǎn)小事就可以看出三地的體制機制障礙。

此次“規劃綱要”的一個(gè)特點(diǎn)就是對有利于香港澳門(mén)融入國家發(fā)展大局，有利于其到內地上學(xué)、就業(yè)，在生活、投資便利化等各方面，都提供了一些具體政策，交由有關(guān)部門(mén)辦理，相信在《規劃》引領(lǐng)下，一些壁壘將會(huì )破除。

中國新聞周刊：和三大國際一流灣區相比，粵港澳大灣區最大的挑戰是什么？

陳宣慶：“規劃綱要”對粵港澳大灣區提出五大戰略定位，實(shí)際都是對標國際一流灣區。國際一流灣區都是優(yōu)質(zhì)生活圈，無(wú)論生態(tài)環(huán)境、社會(huì )保障、公共服務(wù)、交通基礎設施等，都非常完善暢通。

此外，國際一流灣區應該是實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展、效率比較高的區域。在粵港澳大灣區5.6萬(wàn)平方公里的區域內，諸如地均產(chǎn)出，即單位面積的GDP和國際一流灣區相比還有一定差距，科技投入、教育水平、技術(shù)研究能力還存在短板。

但粵港澳大灣區也有自身的優(yōu)勢，這些在規劃中都做了闡述，從規劃而言，對標國際一流灣區的戰略定位立足長(cháng)遠，是具有前瞻性的定位。

中國新聞周刊：在大灣區內，如何實(shí)現要素的便捷流動(dòng)和優(yōu)化配置？

陳宣慶：過(guò)去的規劃，都是政府靠行政手段推動(dòng)，但粵港澳大灣區規劃出臺之后，有利于我們更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。因為香港、澳門(mén)是國際上兩個(gè)開(kāi)放的經(jīng)濟體，有廣闊的對外營(yíng)商的渠道，有法制化的從商經(jīng)驗，有完善的制度規范。中共十八大提出“構建開(kāi)放型經(jīng)濟新體制”。在粵港澳大灣區，如何通過(guò)和港澳的合作，學(xué)習港澳的經(jīng)驗，對于構建整個(gè)粵港澳大灣區的開(kāi)放性經(jīng)濟體制，推動(dòng)內地的體制完善，深化改革，將具有示范作用，從而有利于各種要素的流轉。

中國新聞周刊：規劃提出在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節的改革取得突破，具體指哪些領(lǐng)域？

陳宣慶：這次規劃綱要在一些具體政策措施上，涉及一些改革，但對于一些重大的體制改革，規劃中并沒(méi)有觸及。

這些領(lǐng)域包括機制的完善和創(chuàng )新，比如建立優(yōu)質(zhì)生活圈的機制，打造具有全球影響力的科技創(chuàng )新中心的機制，建立世界級城市群一流灣區的機制等，我們量身打造了諸多平臺，包括珠三角九個(gè)城市，每個(gè)城市都為港澳青年量身打造創(chuàng )業(yè)平臺，針對性很強。

為什么要這樣做？因為香港只有一千多平方公里的土地，空間成為制約香港發(fā)展的瓶頸，香港過(guò)高的房?jì)r(jià)使得香港青年無(wú)力買(mǎi)房，出現一些不穩定因素。

同樣，澳門(mén)產(chǎn)業(yè)結構單一，以博彩業(yè)為主，一方面，經(jīng)濟下行，去澳門(mén)賭博的人數減少；另一方面，隨著(zhù)周邊等國家紛紛開(kāi)放博彩業(yè)，澳門(mén)的博彩業(yè)勢必受到?jīng)_擊，大量青年失業(yè)，也將成為不穩定因素。

相比之下，整個(gè)粵港澳大灣區有5.6萬(wàn)平方公里土地，空間巨大，粵港澳大灣區必須為港澳拓寬發(fā)展空間。但從行政區劃上來(lái)說(shuō)，不可能在土地上有所調整，只能在體制機制上創(chuàng )新，通過(guò)飛地經(jīng)濟、聯(lián)合協(xié)作、項目合作等方式，為香港澳門(mén)創(chuàng )業(yè)者量身訂造更多的平臺，無(wú)形中拓寬了港澳的發(fā)展空間。

創(chuàng )新是規劃最大的特點(diǎn)

中國新聞周刊：在你看來(lái)，《規劃》最大的特點(diǎn)是什么？

陳宣慶：粵港澳大灣區的一個(gè)重要特點(diǎn)就是創(chuàng )新。去年11月12日，中共中央總書(shū)記習近平在會(huì )見(jiàn)香港澳門(mén)各界慶祝國家改革開(kāi)放40周年訪(fǎng)問(wèn)團講話(huà)時(shí)指出：“實(shí)施粵港澳大灣區建設，是我們立足全局和長(cháng)遠作出的重大謀劃，也是保持香港、澳門(mén)長(cháng)期繁榮穩定的重大決策。建設好大灣區，關(guān)鍵在創(chuàng )新?！?/p>

在這次規劃綱要中，“創(chuàng )新”兩字被不斷提起，我認為，創(chuàng )新不能光喊口號，而是要反映在整個(gè)粵港澳大灣區規劃發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。

一是要理念創(chuàng )新，在合作理念和認知上達成共識。

二是要目標創(chuàng )新，目標要有整體性、引領(lǐng)性、前瞻性和階段性，規劃綱要把打造國際一流灣區，建設世界級城市群作為粵港澳大灣區合作發(fā)展的一個(gè)十分明確的目標，并提出2022年的近期目標和2035年的中長(cháng)期目標。

三是要空間格局創(chuàng )新，不僅將粵港澳大灣區作為一個(gè)相對完整的地域單元進(jìn)行統籌規劃，還構建了極點(diǎn)帶動(dòng)，軸帶支撐的網(wǎng)絡(luò )化空間格局，回避了區域城市首位度的研析，妥善處理了極點(diǎn)、核心與軸帶的關(guān)系及空間聚集與擴散的關(guān)系，強化了對周邊、泛珠三角等區域的輻射帶動(dòng)作用。

四是發(fā)展定位創(chuàng )新，新的空間布局需要新的發(fā)展定位，不是哪一合作方的定位，而是合作發(fā)展的整體定位。把粵港澳大灣區定位為“宜居、宜業(yè)、宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”符合這一區域發(fā)展的內在要求，體現人與社會(huì )，人與自然和諧共生的發(fā)展理念，也是促進(jìn)區域可持續發(fā)展的必然要求。

五是平臺的創(chuàng )新，為促進(jìn)各方深入合作，規劃綱要打造了一大批合作發(fā)展特色平臺，如科技創(chuàng )新平臺、區域合作平臺、產(chǎn)業(yè)合作平臺、金融服務(wù)平臺，以及珠三角九市分別為港澳青年到當地創(chuàng )業(yè)量身定制的各種特色平臺、各種示范區、試驗區、專(zhuān)門(mén)基地和中心等?；浉郯拇鬄硡^創(chuàng )新發(fā)展的一個(gè)重要內容就是按照構建開(kāi)放型經(jīng)濟新體制，形成改革開(kāi)放新格局的總體要求，統籌推進(jìn)大灣區內各類(lèi)合作平臺建設。

六是項目的創(chuàng )新，粵港澳大灣區合作發(fā)展的重點(diǎn)，是那些各方都密切關(guān)注，有迫切需求，但是單方都難以自行解決的重大項目?！耙巹澗V要”圍繞基礎設施建設、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大科技創(chuàng )新、社會(huì )民生保障、優(yōu)質(zhì)生活圈構建等提出了一些重大建設項目，當前，應按照事權的劃分，在中央政府統籌及合作各方共同努力下充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，抓緊推進(jìn)各類(lèi)重大項目實(shí)施。

七是機制的創(chuàng )新，“規劃綱要”圍繞創(chuàng )新和完善粵港澳大灣區合作發(fā)展的體制機制做了精心設計，在這些層面要實(shí)現創(chuàng )新。

八是政策的創(chuàng )新，推進(jìn)粵港澳大灣區合作發(fā)展，必須設計和創(chuàng )新促進(jìn)各方互利共盈的制度體系和政策框架，特別是強化中央政府的頂層設計和政策促進(jìn)。

中國新聞周刊：粵港澳大灣區實(shí)現創(chuàng )新發(fā)展，具有哪些優(yōu)勢條件？

陳宣慶：粵港澳大灣區已初步具備建成國際一流灣區的優(yōu)勢條件。

一是在世界經(jīng)濟版圖中的地位更加重要。珠三角產(chǎn)業(yè)基礎雄厚已成為世界先進(jìn)制造業(yè)基地，港澳是世界發(fā)達經(jīng)濟體，大灣區經(jīng)濟發(fā)展已深度融入世界經(jīng)濟體系，整體經(jīng)濟實(shí)力已接近一些中等發(fā)達國家，成為世界范圍內最具活力的區域之一和中國經(jīng)濟最發(fā)達的地區之一。

二是創(chuàng )新資源高度集聚。高端創(chuàng )新要素加快聚集，創(chuàng )新載體能力不斷提高，企業(yè)創(chuàng )新主體地位凸顯，科技投入產(chǎn)出效率穩步提高。2017年廣東省R&D經(jīng)費投入2343.6億，名列全國第一，同比增長(cháng)15.2%，科技進(jìn)步貢獻率58%、技術(shù)自給率72.5%，已正式進(jìn)入創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展階段。

三是優(yōu)質(zhì)生活圈初具規模。經(jīng)過(guò)近幾年的合作建設，大灣區已具有較完善的交通基礎設施、社會(huì )公共服務(wù)設施、社會(huì )保障制度，也是中國生態(tài)環(huán)境較好的地區，人們生活富足，幸福指數較高。

四是交通基礎設施逐步完善。輻射國際、國內的對外通道正在形成，以口岸為節點(diǎn)，由軌道、公路、水運、航空等多種運輸方式組成的跨界交通基礎設施體系得以發(fā)展完善，灣區內通達率進(jìn)一步提高，交通樞紐功能初步發(fā)揮。

五是面向全球的區域發(fā)展格局初步形成。門(mén)戶(hù)樞紐功能、科技創(chuàng )新功能、先進(jìn)制造功能等核心功能得以強化，國際交往功能、現代服務(wù)功能、休閑旅游功能得以提升，功能互補、借位發(fā)展、相互支撐的空間格局初步建立。此外，大灣區也具有政策優(yōu)勢疊加、發(fā)展平臺眾多、內地與港澳產(chǎn)業(yè)結構互補、兩種制度互為支撐等優(yōu)勢。

中國新聞周刊：在空間格局創(chuàng )新方面，規劃中有核心城市，有節點(diǎn)城市，如何發(fā)揮核心城市作用，促進(jìn)區域的協(xié)調發(fā)展，協(xié)同發(fā)展和共同發(fā)展？

陳宣慶：在我們做課題研究的時(shí)候，提出了核心區、延伸區和拓展區概念。

延伸區延伸到哪兒呢？主要是粵西、粵北等落后地區。目前，珠三角九市在整個(gè)廣東省的GDP中，約占90%，也就是說(shuō)，在廣東省21個(gè)城市中，12個(gè)城市GDP只占廣東省的10%，所以粵港澳大灣區的發(fā)展，必須考慮對周邊城市的輻射帶動(dòng)作用。

而拓展區拓展到哪呢？主要是兩個(gè)重要區域，福建和北部灣地區，包括廣西和海南，進(jìn)一步輻射整個(gè)泛珠三角地區，北邊和長(cháng)三角、長(cháng)江經(jīng)濟帶對接，和京津冀遙相呼應。同時(shí)對珠西流域起促進(jìn)和帶動(dòng)作用，輻射中南西南。

中國新聞周刊：機制創(chuàng )新的難點(diǎn)是什么？

陳宣慶：在粵港澳大灣區的規劃里，由于制度不同，很多內容相對固化無(wú)法改變，但機制是靈活的，比如“一地兩檢”的創(chuàng )新，使得旅客在一個(gè)口岸完成兩次檢驗，極大方便了旅客。

但這一機制創(chuàng )新也面臨著(zhù)體制的障礙。當初提出“一地兩檢”的思路和做法時(shí)，香港政府沒(méi)有意見(jiàn)，但一些人提出反對意見(jiàn)，認為“一地兩檢”就意味著(zhù)中國內地的邊檢人員要到香港去。而邊檢本身是執法行為，內地到香港執法是特別行政區基本法所不容許的，因此后來(lái)，全國人大常委會(huì )對這一法律進(jìn)行重新解釋?zhuān)摍C制才得以建立。

此外，包括打造優(yōu)質(zhì)生活圈的科技創(chuàng )新等，這個(gè)機制是一套體系，如果建立不起來(lái)，沒(méi)有創(chuàng )新，按照過(guò)去的管理辦法將寸步難行。具體梳理一下，這些機制包括區域合作的機制，科技合作的機制，生態(tài)建設、環(huán)境保護的機制，社會(huì )保障機制，社會(huì )發(fā)展機制，方便港澳人員到內地創(chuàng )業(yè)就業(yè)投資等機制等，通過(guò)機制創(chuàng )新，才能開(kāi)展實(shí)施。

中國新聞周刊：在你看來(lái)，政策創(chuàng )新表現在哪些層面？

陳宣慶：政策創(chuàng )新分為三個(gè)層面。第一個(gè)層面是中央政府，在中央政府事權范圍內的重大交通設施建設，比如和中南西南華南相連接的高等級公路，重要的機場(chǎng)、航道等，項目必須納入國家的專(zhuān)項規劃。

第二個(gè)層面是合作方，假如廣東要打造一小時(shí)經(jīng)濟圈，交通設施網(wǎng)絡(luò )的編制不歸中央管，靠合作方來(lái)解決，首先這個(gè)項目做不做？各拿多少錢(qián)？都需要大家來(lái)商量。此外，還要發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用，讓市場(chǎng)主體在推動(dòng)大灣區建設中起主導作用，弱化政府意識。

第三個(gè)層面是規劃，利用實(shí)施保障措施，通過(guò)中央領(lǐng)導小組協(xié)調，港澳和內地對接，及時(shí)發(fā)現了解規劃實(shí)施當中的重大問(wèn)題。

需要說(shuō)明的是，規劃不是靈丹妙藥，也不是一成不變的，還需要不斷地進(jìn)行豐富和完善。