2018年5月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號），《通知》是目前第一個(gè)從國家層面對行政規范性文件的概念、制定程序、監督管理作出全面、系統規定的文件，也是從源頭上規范行政管理和執法依據的重要措施，行政規范性文件制發(fā)和管理將有望全面納入法治化軌道，這對于現階段的依法治國具有十分重要的意義，值得關(guān)注學(xué)習。這里摘選出其中的關(guān)鍵提法，并發(fā)表一些看法。
行政規范性文件是除國務(wù)院的行政法規、決定、命令以及部門(mén)規章和地方政府規章外，由行政機關(guān)或者經(jīng)法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統稱(chēng)行政機關(guān)）依照法定權限、程序制定并公開(kāi)發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。
近年來(lái)，各地區、各部門(mén)不斷加強行政規范性文件制定和監督管理工作，取得了一定成效，但亂發(fā)文、出臺“奇葩”文件的現象還不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益，損害了政府公信力。《通知》給出了規范性文件制定和監督管理工作應遵循的基本方向。
嚴禁越權發(fā)文
堅持法定職責必須為、法無(wú)授權不可為，嚴格按照法定權限履行職責。不得規定出具循環(huán)證明、重復證明、無(wú)謂證明的內容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務(wù)，侵犯公民人身權、財產(chǎn)權、人格權、勞動(dòng)權、休息權等基本權利。不得超越職權規定應由市場(chǎng)調節、企業(yè)和社會(huì )自律、公民自我管理的事項；不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場(chǎng)主體正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，違法設置市場(chǎng)準入和退出條件等。
嚴控發(fā)文數量
凡法律、法規、規章和上級文件已經(jīng)作出明確規定的，現行文件已有部署且仍然適用的，不得重復發(fā)文；對內容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒(méi)有實(shí)質(zhì)性?xún)热莸囊宦刹话l(fā)，嚴禁照抄照搬照轉上級文件、以文件“落實(shí)”文件。
嚴格制發(fā)程序
行政規范性文件必須嚴格依照法定程序制發(fā)，重要的行政規范性文件要嚴格執行評估論證、公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審核、集體審議決定、向社會(huì )公開(kāi)發(fā)布等程序。
認真評估論證
起草行政規范性文件，要對有關(guān)行政措施的預期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評估，對該文件是否符合法律法規和國家政策、是否符合社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)、是否符合公平競爭審查要求等進(jìn)行把關(guān)。對專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強的行政規范性文件，要組織相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家進(jìn)行論證。評估論證結論要在文件起草說(shuō)明中寫(xiě)明，作為制發(fā)文件的重要依據。
廣泛征求意見(jiàn)
除依法需要保密的外，對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務(wù)有重大影響的行政規范性文件，要向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。起草部門(mén)可以通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì )以及報刊、廣播、電視等便于群眾知曉的方式，公布文件草案及其說(shuō)明等材料，并明確提出意見(jiàn)的方式和期限。對涉及群眾重大利益調整的，起草部門(mén)要深入調查研究，采取座談會(huì )、論證會(huì )、實(shí)地走訪(fǎng)等形式充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，特別是利益相關(guān)方的意見(jiàn)。建立意見(jiàn)溝通協(xié)商反饋機制，對相對集中的意見(jiàn)建議不予采納的，公布時(shí)要說(shuō)明理由。
嚴格審核把關(guān)
起草部門(mén)要及時(shí)將送審稿及有關(guān)材料報送制定機關(guān)的辦公機構和負責合法性審核的部門(mén)，并保證材料的完備性和規范性。制定機關(guān)的辦公機構要對起草部門(mén)是否嚴格依照規定的程序起草、是否進(jìn)行評估論證、是否廣泛征求意見(jiàn)等進(jìn)行審核。制定機關(guān)負責合法性審核的部門(mén)要對文件的制定主體、程序、有關(guān)內容等是否符合法律、法規和規章的規定，及時(shí)進(jìn)行合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的，不得提交集體審議。
堅持集體審議
制定行政規范性文件要實(shí)行集體研究討論制度，防止違法決策、專(zhuān)斷決策、“拍腦袋”決策。地方各級人民政府制定的行政規范性文件要經(jīng)本級政府常務(wù)會(huì )議或者全體會(huì )議審議決定，政府部門(mén)制定的行政規范性文件要經(jīng)本部門(mén)辦公會(huì )議審議決定。
及時(shí)公開(kāi)發(fā)布
行政規范性文件經(jīng)審議通過(guò)或批準后，由制定機關(guān)統一登記、統一編號、統一印發(fā)，并及時(shí)通過(guò)政府公報、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等公開(kāi)向社會(huì )發(fā)布，
2、讓制度能夠快速響應創(chuàng )新
《通知》的發(fā)布，有兩方面的價(jià)值。
一方面，《通知》將遏制紅頭文件的任性，將“紅頭文件”也納入到法治化規范化的軌道。更為重要的是，讓規范性文件規范化，有利于現有的確定性制度條件下，接納新興領(lǐng)域創(chuàng )新，讓制度能夠對創(chuàng )新快速響應。
改革開(kāi)放以來(lái)，中國經(jīng)濟的發(fā)展舉世矚目。而與此同時(shí)，則是相應的制度構建的過(guò)程。改革從來(lái)都是走在制度的邊緣。中國特色社會(huì )主義新時(shí)代仍然要繼續深化改革，擴大開(kāi)放，這都需要制度的變革與新時(shí)代相匹配。制度變革過(guò)程中，制度和規則通過(guò)法律、法規、地方法規和部門(mén)規章等確立，同時(shí)還包含標準、規范等方面的約束。
目前，經(jīng)常能夠聽(tīng)到國家的立法資源不足這樣的說(shuō)法，行業(yè)中的很多法律法規、部門(mén)規章在遞交到曾經(jīng)的國務(wù)院法制辦的時(shí)候，排隊都排不上，修改就更加遙遙無(wú)期，這是行業(yè)制度變革的巨大掣肘。
2018年3月，根據第十三屆全國人民代表大會(huì )第一次會(huì )議批準的國務(wù)院機構改革方案，將司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責整合。這將有利于支撐相關(guān)法律法規和部門(mén)規章的制修訂。既然新時(shí)期國家對依法治國的要求很高，就需要配置更多的資源在此領(lǐng)域，不能讓其成為依法治國的約束。
另一方面，由于經(jīng)濟社會(huì )面臨前所未有的變革時(shí)期，新技術(shù)新模式層出不窮，具有市場(chǎng)影響力的創(chuàng )新會(huì )對現有制度框架產(chǎn)生作用，進(jìn)而影響到相關(guān)利益主體。新生力量與傳統力量的博弈結果，需要用一些相對固定的規則確立下來(lái)。這時(shí)候，通過(guò)規范性文件確立相關(guān)的利益關(guān)系，就是最為可能的途徑。
由于新技術(shù)來(lái)得太快，對經(jīng)濟社會(huì )的影響有時(shí)候很大，很多時(shí)候還具有巨大的社會(huì )影響力，并對政府公信力產(chǎn)生影響，比如網(wǎng)約車(chē)前前后后的制定過(guò)程。因此，需要程序相對簡(jiǎn)單并能產(chǎn)生實(shí)效的規則，在問(wèn)題的初發(fā)期給予恰當的約束。雖然“讓子彈飛”是政府對待新生力量應有的態(tài)度，但是新技術(shù)新模式在現今全球資本的驅動(dòng)下和大眾的推波助瀾下，來(lái)得比想象中快得多，并對現有的企業(yè)和人民大眾產(chǎn)生了巨大的影響。網(wǎng)約車(chē)在資本驅動(dòng)下的快速成長(cháng)，已經(jīng)造成了對廣大出租車(chē)司機的就業(yè)以及對人民的日常出行產(chǎn)生不可忽略的負面作用。讓其遵循市場(chǎng)博弈的緩慢進(jìn)程，有可能釀成難以收拾的殘局。
這時(shí)，就需要規范性文件發(fā)揮作用，短期內對新生事物所產(chǎn)生的利益格局以新的評判和認定，以推動(dòng)行業(yè)穩定健康發(fā)展。等到這些具有初步力量的新興主體的力量不斷發(fā)展壯大，形成了新的利益格局，可能那時(shí)候就需要在法律法規和部門(mén)規章中進(jìn)一步確立。從這樣的視角思考，推動(dòng)規范性文件的合理合規制定，對于中國構建“創(chuàng )新型國家”具有深遠意義。
請問(wèn)，您作為水運從業(yè)者，是否遇到過(guò)奇葩的紅頭文件？如果您是水運物流平臺的創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)者，您是否對規范性文件有需求？
本文由“港口網(wǎng)www.austinsherwood.com”特約交通運輸部水運科學(xué)研究院謝燮獨家提供
