交通運輸的市場(chǎng)規制，既包含行業(yè)主管部門(mén)所主導的直接規制，也包含國家其他部門(mén)所主導的間接規制。無(wú)論是直接規制和間接規制，都存在一種新型的規制手段：行政約談。行政約談是具有中國特色的市場(chǎng)規制，具有用行政手段調和市場(chǎng)各參與主體的利益關(guān)系的功能。在西方的市場(chǎng)規制框架下，市場(chǎng)各主體之間的利益關(guān)系矛盾，都會(huì )盡量導入到司法渠道。這固然是市場(chǎng)規制的基本邏輯，但這樣的市場(chǎng)規制體系需要長(cháng)期的磨合確定各利益主體的關(guān)系，并通過(guò)法律法規和明確的規則體系予以顯性化。而且，這樣的市場(chǎng)規制需要發(fā)達的司法體系作為支撐，背后是繁雜的訴訟程序和天量的訴訟費。作為轉型經(jīng)濟體的中國，法律法規很難與經(jīng)濟社會(huì )的現實(shí)需求相匹配，新經(jīng)濟新模式又在不斷推動(dòng)行業(yè)利益格局發(fā)生變化。在法律法規難以做到與時(shí)俱進(jìn)時(shí)，一些臨時(shí)性的、柔性的市場(chǎng)規制手段就成為必要。

1、行政約談的內涵

賈燕飛在其文章“我國行政約談制度及其規范化構建”中，給出了行政約談的概念界定：行政約談是行政機關(guān)在行政管理活動(dòng)中針對相對人可能存在或已經(jīng)發(fā)生的違法行為，采取調查了解、申明立場(chǎng)、講解法律、宣傳教育、給予指導、提出警示等方式，對其事前預防或予以糾正的新型行政行為。行政約談作為一種積極行政，有別于行政處罰等傳統的行政行為，本質(zhì)上是溝通談話(huà)而非訓斥處罰，具有預防性、針對性和人性化的特點(diǎn)，既體現了行政機關(guān)以人為本的和諧執法理念，又促使行政管理由“事后懲罰”轉向“事前預防”，避免違法行為進(jìn)一步升級擴大。

行政約談作為一種獨立的行政行為，不同于行政指導中的“利益誘導”，行政合同中的“民事權利義務(wù)”，行政約談更多體現的是一種“警示勸告”、“行政權利義務(wù)”，因具有區別于二者的特征可將其獨立歸為一種行政行為。與具有強制性的行政處罰、行政強制等不同，行政約談不具有強制性，主要采取建議、勸告、告誡等方式，謀求相對人的主動(dòng)協(xié)助與配合，自覺(jué)服從行政意志，從而達到行政管理的目的。

行政約談可歸類(lèi)于柔性的行政管理手段，是一種非強制性的行政行為?？梢哉f(shuō)，這種操作上的柔性既符合民主行政的基本要求，又是轉變政府職能的必要舉措，故而在確保行政管理目標實(shí)現的前提下應盡量采用行政約談的方式，減少行政處罰、行政強制等強制性行政行為的適用。

中國特色社會(huì )主義新時(shí)代，行政約談具有一定的優(yōu)勢。

首先，降低行政成本，提高行政效率。在行政約談中，行政主體通過(guò)允許、鼓勵行政相對人以及利害相關(guān)人參與行政活動(dòng)過(guò)程，不僅極大地提升了行政執法的可接受性，也極大地提高了行政執法的效率，降低了行政執法成本。

其次，推動(dòng)行政民主，促進(jìn)雙方平衡。在非強制行政行為中，相對人享有“不服則不從”的權利，可以意思自治、自由選擇，乃至于直接影響改變正在形成或已經(jīng)形成的某些行政主張、決定。也就是說(shuō)，由于行政約談不帶命令性或強制性，行政機關(guān)不得將自己主觀(guān)意志強加于相對人，逼迫其接受約談內容，而只能采取對話(huà)、溝通、勸誡、說(shuō)服等方式，在充分尊重相對人意思自治的基礎上，謀求并取得相對人同意從而達到一定的行政目的。

最后，實(shí)現行政法治，轉變執法理念。政府依法行政是行政法治原則的基本要求，但在社會(huì )關(guān)系日益復雜、多元化的今天，許多行政管理領(lǐng)域出現了大量的法律漏洞乃至立法空白，致使諸多行政執法活動(dòng)欠缺法律依據而呈現出違法狀態(tài)，不過(guò)行政約談的出現極大地緩解了實(shí)踐需求與違法行政兩者之間的張力，促成行政目標與行政法治的實(shí)現。

行政約談引入協(xié)商、平等、參與等元素，從剛性、單方、對抗的管制理念轉向為柔性、雙方、配合的服務(wù)理念，既彰顯了民主、協(xié)商、溝通、合作的法治價(jià)值，又反映了獨立、平等、尊重、信任的人文精神。[1]

2、交通運輸行業(yè)主管部門(mén)所主導的約談案例

8月24日，浙江省溫州市女孩乘坐滴滴順風(fēng)車(chē)途中被害，從警方公布的情況看，滴滴公司在此次惡性事件中，負有不可推卸的重大責任。8月26日下午，交通運輸部聯(lián)合公安部以及北京市、天津市交通運輸、公安部門(mén)，針對上述事件，對滴滴公司開(kāi)展聯(lián)合約談，責令其立即對順風(fēng)車(chē)業(yè)務(wù)進(jìn)行全面整改，加快推進(jìn)合規化進(jìn)程，嚴守安全底線(xiàn)，切實(shí)落實(shí)承運人安全穩定管理主體責任，保障乘客出行安全和合法權益，及時(shí)向社會(huì )公布有關(guān)整改情況。

交通運輸部要求滴滴公司切實(shí)落實(shí)企業(yè)安全管理主體責任，切實(shí)改變承諾多、整改少的工作方式，加強整改，規范經(jīng)營(yíng)，切實(shí)保障乘客安全和社會(huì )穩定。一要嚴守安全底線(xiàn)；二要對順風(fēng)車(chē)業(yè)務(wù)進(jìn)行全面整改；三要落實(shí)承運人安全穩定管理主體責任；四要嚴格依法依規運營(yíng)。

滴滴公司承諾：一是自8月27日起，在全國范圍內下線(xiàn)順風(fēng)車(chē)業(yè)務(wù)，重新評估業(yè)務(wù)模式；二是9月1日前完成合規化運營(yíng)工作方案，報送有關(guān)部門(mén)并接受社會(huì )監督；三是落實(shí)安全生產(chǎn)責任制，開(kāi)展安全隱患自查工作，完善隱患監察機制，通過(guò)線(xiàn)上、線(xiàn)下手段，查找整改存在的問(wèn)題；四是整改升級客服體系，加大客服團隊的人力和資源投入；五是開(kāi)拓平臺用戶(hù)緊急情況報警通道，完善配合公安機關(guān)證據調取機制。

市場(chǎng)出現問(wèn)題，政府需要積極作為，相關(guān)的法律法規有可能來(lái)不及給出確切的答案。已經(jīng)形成了巨大的社會(huì )輿論壓力，不可能等待所有的條件都具備才開(kāi)始對企業(yè)進(jìn)行規制。該出手時(shí)就出手，約談也是市場(chǎng)規制。依法治國是方向，但也要接納約談這樣的市場(chǎng)規制手段。新興的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式，會(huì )產(chǎn)生諸多新興的問(wèn)題，法律法規不可能事無(wú)巨細對新興領(lǐng)域有所涉獵，這就需要行政約談發(fā)揮作用。等到新興模式具有市場(chǎng)規模的時(shí)候，相應的法律法規才可能逐步補齊。

3、國家發(fā)改委所推動(dòng)的約談案例

按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于持續為實(shí)體經(jīng)濟減負、激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì )創(chuàng )造力的宏觀(guān)調控要求，根據有關(guān)方面的反映和舉報，國家發(fā)展改革委會(huì )同交通運輸部，從2017年4月中旬起，依法對上海港和天津港開(kāi)展了反壟斷調查。

此次調查持續了近兩個(gè)月的時(shí)間，從有關(guān)省份抽調100余名執法人員，調查走訪(fǎng)了港口及其下屬企業(yè)、上下游相關(guān)經(jīng)營(yíng)者等100余家市場(chǎng)主體，深入細致地了解了有關(guān)情況，查明了港口涉嫌違反《反壟斷法》的主要行為。在此基礎上，國家發(fā)展改革委會(huì )同交通運輸部、中國港口協(xié)會(huì )于2017年9月22日聯(lián)合召開(kāi)會(huì )議，要求全國沿海39個(gè)港口都要對照此次反壟斷調查發(fā)現的問(wèn)題，進(jìn)行自查自糾和切實(shí)整改。其中，19個(gè)規模以上港口的整改方案報國家發(fā)展改革委審核。從目前有關(guān)港口上報的自查自糾情況看，多數港口認識深刻，進(jìn)行了全面自查，并制定了切實(shí)可行的整改措施。

調查中所凸顯的問(wèn)題包括以下三個(gè)方面：第一，要求船公司使用本港下屬企業(yè)提供的拖輪、理貨、船代等服務(wù)。第二，對不可競爭的本地外貿集裝箱業(yè)務(wù)，收取遠高于競爭性國際中轉集裝箱的裝卸作業(yè)費。第三，向交易對象附加強制服務(wù)、不競爭條款、忠誠條款等不合理交易條件。

國家發(fā)改委在對港口企業(yè)開(kāi)展反壟斷調查的過(guò)程中，多次引用《反壟斷法》的條款，但是并沒(méi)有將相關(guān)企業(yè)的違法行為導入到《反壟斷法》的司法程序，而是通過(guò)行政約談的方式，指出港口收費領(lǐng)域的諸多問(wèn)題，推動(dòng)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行整改。如果導入《反壟斷法》的司法程序，很可能讓企業(yè)難以承受相應的處罰。而與此同時(shí)，也會(huì )對相應的物流體系產(chǎn)生巨大影響，進(jìn)而影響到制造業(yè)乃至經(jīng)濟社會(huì )的正常運行。通過(guò)柔性的行政約談的手段，既讓企業(yè)認識到存在的問(wèn)題，并通過(guò)整改糾正其不恰當的行為，而且還能夠將其對經(jīng)濟社會(huì )產(chǎn)生的負面影響降到最低，也契合國家物流領(lǐng)域降本增效的大政方針。

行政約談具有優(yōu)勢，是新時(shí)期市場(chǎng)規制的補充手段。讓其發(fā)揮良性的作用，需要推動(dòng)其走向規范化。這需要在三方面進(jìn)行推動(dòng)。第一，明確行政約談所遵循的基本原則。行政約談過(guò)程應堅持合法合理、自愿平等、剛柔相濟相結合的基本原則。第二，健全行政約談的法定程序。由于行政法不可能對行政約談的實(shí)體性?xún)热菁右栽敱M規定，否則就會(huì )妨礙行政約談功能的正常發(fā)揮，因而通過(guò)推進(jìn)行政約談程序法定化就成為防止行政機關(guān)濫用權力與恣意妄為、保障相對人合法權利、推進(jìn)行政約談制度化、規范化和法治化的重要突破口。包括確立約談審議與告知制度、確立信息公開(kāi)制度、確立約談回訪(fǎng)評估制度和確立約談資料立卷存檔制度。第三，完善行政約談的監督與救濟制度。這包括健全行政約談的監督機制、完善行政約談的救濟制度。

[1]賈燕飛，我國行政約談制度及其規范化構建，哈爾濱市委黨校學(xué)報，2015年9月

本文由“港口網(wǎng)www.austinsherwood.com”特約交通運輸部水運科學(xué)研究院謝燮獨家提供