【評論】我國區域港口整合呈現五大特征

自2015年2月交通運輸部印發(fā)《區域港口發(fā)展一體化試點(diǎn)方案》以來(lái)，區域港口整合成為現階段我國推進(jìn)區域港口協(xié)調發(fā)展和促進(jìn)港口轉型升級的關(guān)鍵舉措。

沿海沿江數十個(gè)省市自治區先后出臺相關(guān)的整合方案對省級轄區的多個(gè)港口予以實(shí)質(zhì)性整合。不少省份還在省級層面成立了港口集團，作為省域港口資源開(kāi)發(fā)建設投融資及運營(yíng)管理的主平臺。

縱觀(guān)本輪我國區域港口整合的改革浪潮，其表現出五大鮮明特征，即整合背景的時(shí)代性、整合趨向的普遍性、整合過(guò)程的漸進(jìn)性、整合路徑的差異性和整合機制的混合性。

一、整合背景的時(shí)代性

本輪我國區域港口整合根植于國家政治經(jīng)濟發(fā)展的大潮中，具體來(lái)看，集中體現在三個(gè)方面。

第一，我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，供給側結構性改革需在各領(lǐng)域深入推進(jìn)。

經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟增長(cháng)速度、發(fā)展方式、增長(cháng)動(dòng)力等發(fā)生顯著(zhù)變化，提升供給側綜合效率是實(shí)現經(jīng)濟集約型增長(cháng)的重要途徑。在我國港口領(lǐng)域，區域層面已出現較為明顯的產(chǎn)能過(guò)?，F象。過(guò)剩產(chǎn)能不僅占用大量資源，而且造成低效甚至無(wú)效供給。區域港口整合旨在化解港口產(chǎn)能過(guò)剩，促進(jìn)港口資源的優(yōu)化配置，提升港口服務(wù)供給的效率，更好地服務(wù)地區經(jīng)濟發(fā)展。

第二，黨的十八屆三中全會(huì )確立了全面深化改革的頂層設計，全面深化交通運輸領(lǐng)域改革是推進(jìn)交通運輸治理體系和治理能力現代化的必由之路。

區域港口整合涉及港口管理體制機制的改革，離不開(kāi)中央的戰略部署與精心指導。2014年12月，交通運輸部出臺《關(guān)于全面深化交通運輸改革的意見(jiàn)》，明確指出要“理順港口管理體制，推動(dòng)港口資源整合，促進(jìn)區域港口集約化、一體化發(fā)展”。

第三，“一帶一路”建設、津京冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展等國家戰略的實(shí)施，內在性地要求區域內及區域間交通基礎設施互聯(lián)互通。

港口是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的戰略資源和關(guān)鍵支撐，是推進(jìn)實(shí)施國家戰略的重要支點(diǎn)。區域港口整合可以促進(jìn)港口提質(zhì)增效并有效增強港口間聯(lián)系，契合實(shí)施國家戰略實(shí)現互聯(lián)互通的內在需求。

二、整合趨向的普遍性

本輪我國區域港口整合在發(fā)展趨向上的普遍性集中體現在兩方面，一是沿海沿江各省市自治區普遍參與，均將推進(jìn)省域范圍內的區域港口整合作為現階段重要的工作內容；二是參與區域港口整合的各省市自治區普遍性地強化了省級港口集團或港口行政管理機構在區域港口發(fā)展中的話(huà)語(yǔ)權和引領(lǐng)作用。

具體來(lái)看，截至目前，我國沿海各省市自治區（除上海市、港澳臺地區）和長(cháng)江干線(xiàn)各內陸省市（除云南?。┚巡煌潭鹊卣归_(kāi)了區域港口整合，其中以浙江省為典型代表。

2017年8月，交通運輸部面向我國沿海沿江省市自治區印發(fā)《關(guān)于學(xué)習借鑒浙江經(jīng)驗推進(jìn)區域港口一體化改革的通知》，要求各地在學(xué)習浙江港口整合經(jīng)驗的基礎之上，因地制宜有序推進(jìn)區域港口一體化發(fā)展。

在本輪區域港口整合浪潮中，省級層面的作用顯著(zhù)增強，突出表現為省級港口集團的紛紛設立，例如浙江省海港投資運營(yíng)集團有限公司、江蘇省港口集團有限公司、安徽省港航集團有限公司、湖南省港務(wù)集團有限公司、遼寧港口集團有限公司等。

今年8月6日，山東省港口集團有限公司也在青島正式成立?！耙皇∫桓邸壁厔菝黠@。其間，部分省份還成立了專(zhuān)門(mén)的行政機構以統籌推進(jìn)區域港口整合，如浙江省于2016年6月組建省海洋港口發(fā)展委員會(huì )，負責海洋經(jīng)濟和海洋港口發(fā)展的宏觀(guān)管理和綜合協(xié)調，加強發(fā)展規劃和改革方案實(shí)施。

三、整合過(guò)程的漸進(jìn)性

縱觀(guān)各相關(guān)省市自治區所推進(jìn)開(kāi)展的區域港口整合實(shí)踐，其整合過(guò)程無(wú)一不彰顯出漸進(jìn)性特征，具體表現為整合空間的逐步擴展和整合力度的持續加深。

在整合空間方面，各地均大體遵循“從局部到整體”的整合思路，分步驟地穩步推進(jìn)。例如，浙江省先實(shí)現寧波港與舟山港的一體化運營(yíng)，再逐步整合臺州、溫州、嘉興等地國有港口企業(yè)資產(chǎn)；再如，山東省先成立山東渤海灣港口集團以整合濱州港、東營(yíng)港和濰坊港，再以青島港為平臺整合威海港，最后再組建山東省港口集團有限公司以統籌全省港口資源。

在整合力度方面，各地大體遵循“從股權結構調整到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體系調整”的整合思路，以確保區域港口整合的實(shí)質(zhì)性。

例如，江蘇省通過(guò)折價(jià)入股等多種形式實(shí)現了江蘇省港口集團有限公司對沿江沿海八市國有港口企業(yè)的股權整合，隨后以“區域一體化+專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”為重要抓手，重塑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，先后成立長(cháng)江集裝箱事業(yè)部、大宗散貨事業(yè)部等專(zhuān)業(yè)化事業(yè)部，以及信息公司、物流公司等全資子公司，不斷完善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)架構。

再如，遼寧省通過(guò)股權劃轉、增資入股等形式成立遼寧港口集團有限公司以推進(jìn)區域港口整合，自該公司成立伊始，便明確了要以組織架構調整為引領(lǐng)全面推進(jìn)港口整合，強調建立“小總部、大產(chǎn)業(yè)”管控模式和貼近市場(chǎng)與客戶(hù)的生產(chǎn)組織架構，公司采用事業(yè)部制，成立了集裝箱事業(yè)部等七大部門(mén)。

需要說(shuō)明的是，在區域港口整合實(shí)踐中，股權結構調整與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體系調整在時(shí)間上并非有著(zhù)嚴格的先后關(guān)系，兩者可并行不悖。

四、整合路徑的差異性

由于我國沿海沿江各省市自治區在港口及港口企業(yè)數量、港口企業(yè)股權結構的復雜程度、港口產(chǎn)業(yè)發(fā)展規模和發(fā)展動(dòng)力等多方面存有一定的差異，故而在推進(jìn)區域港口整合的路徑方面也存在著(zhù)明顯的差異性。

從主導區域港口整合的企業(yè)主體來(lái)看，我國區域港口整合在路徑上大體可分為三類(lèi)。

一是以省屬?lài)衅髽I(yè)為主導，強調省級港口企業(yè)的整合話(huà)語(yǔ)權。

現階段，我國已有不少省份通過(guò)省級政府出資或依托現有省屬?lài)衅髽I(yè)等多種形式組建省級港口企業(yè)，作為省域內開(kāi)展區域港口整合的核心平臺。該整合路徑具有鮮明的自上而下的權威性，易于在短時(shí)間內形成較大規模的整合態(tài)勢。

二是引入中央企業(yè)，共同推進(jìn)區域港口整合。

目前，該整合路徑被遼寧省與海南省所采用。遼寧省引入招商局集團參與區域港口整合，以充分利用招商局集團在產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)以及全球化物流網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)等方面的突出優(yōu)勢。海南省則是引入中國遠洋海運集團，以利用其在海運資源集聚、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)和航線(xiàn)布局等方面的優(yōu)勢來(lái)推動(dòng)全省的港航資源整合。

三是各級國有企業(yè)廣泛參與，港口整合局部化開(kāi)展。

具有代表性的是福建省和廣東省。福建省主要依托省交通運輸集團在福州及湄洲灣地區、廈門(mén)港務(wù)控股集團在廈門(mén)地區展開(kāi)區域港口整合。

廣東省的港口整合更為復雜，其已基本形成以珠三角港口群為主體、粵東和粵西港口群為兩翼的港口發(fā)展格局，省內目前有廣州港集團、鹽田港集團、湛江港集團、珠海港控股集團、招商局港口集團等多家大型港口企業(yè)，由于涉及的利益主體眾多，港口整合難以一蹴而就?，F階段，廣州港集團和招商局港口集團作為龍頭企業(yè)利用自身優(yōu)勢通過(guò)簽署合作協(xié)議、碼頭投資等多種形式分別展開(kāi)局部性的區域港口整合。

五、整合機制的混合性

這一特征在本輪區域港口整合浪潮中集中體現為市場(chǎng)機制與政府干預的相互支撐與補充。

2017年8月，交通運輸部印發(fā)的《浙江強力推進(jìn)區域港口一體化改革經(jīng)驗》就明確指出，“市場(chǎng)主導和政府引導相結合是推進(jìn)港口一體化發(fā)展的根本原則”。所謂“市場(chǎng)主導”就是要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，依據市場(chǎng)規則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競爭來(lái)促使資源優(yōu)化配置，進(jìn)而實(shí)現效益最大化和效率最優(yōu)化。所謂“政府引導”就是要處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，更好地履行政府職能和發(fā)揮政府的積極作用。

縱觀(guān)本輪區域港口整合浪潮，市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格機制、供求機制、競爭機制以及激勵和約束機制對區域港口資源進(jìn)行了有效的優(yōu)化配置。與此同時(shí)，政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)對區域港口資源整合予以了必要引導和積極支持，并在很大程度上破解了因港口屬地化管理而帶來(lái)的地方保護主義難題。

當前，區域港口整合在我國方興未艾，區域港口整合的改革效果也有待時(shí)間的進(jìn)一步檢驗。但不可否認的是，區域港口整合是我國沿海沿江各省市自治區在港口產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段所展開(kāi)的寶貴探索和有益實(shí)踐。我國區域港口整合目前表現出時(shí)代性、普遍性、漸進(jìn)性、差異性和混合性。鑒于受?chē)鴥韧舛喾揭蛩赜绊?，未?lái)港口產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)能存在一定的不確定性，加上區域港口整合本身具有復雜性，區域港口整合值得持續關(guān)注與研究。