巴拿馬等船旗國在2018年10月底召開的IMO海上環(huán)境保護委員會第73屆會議(MEPC73)上提交了一份提案，提議參照壓載水公約，為2020年限硫令也設定一個“經(jīng)驗積累期(EBP)”，這個被部分業(yè)界人士理解為限硫令“過渡期”的提議受到了航運界的廣泛熱議，并在會前得到了美國等國家的支持。與會各方就該提案展開了較長時間的一般性辯論，最終仍未達成一致，會議僅邀請各方在未來就如何加強MARPOL附則VI第18條(燃油的提供和質量)提出進一步建議。該提案的內容、影響和爭議是什么?為什么“EBP”能適用于壓載水公約，而在限硫令的適用上卻“折戟沉沙”?

巴拿馬提案

在MEPC73會議上，巴拿馬等船旗國提交了一份提案，提議建立一個類似于壓載水公約EBP的限硫令EBP。該提案認為，為滿足2020年0.5%的燃油硫含量要求，混合燃油的需求將隨之增加，而這些混合燃油雖然硫含量滿足要求，但是在閃點、穩(wěn)定性和兼容性等方面可能存在不達標的情況，這將對船舶和船員的安全構成威脅。并且由于這些新型混合燃油尚未在市場上廣泛使用，因此現(xiàn)階段還無法準確判定這些燃油的相關特性和參數(shù)。

基于以上考慮，為確保優(yōu)質安全的合規(guī)燃油能持續(xù)供應，以及避免不安全的燃油可能會因船舶無法獲得合規(guī)燃油的壓力而進入市場，提案建議設立一個EBP，擬通過在EBP期間對公約實施的數(shù)據(jù)進行收集、分析和審議，來解決由于燃油不可獲得和兼容性等問題而導致船舶出現(xiàn)違規(guī)的情況，從而避免對船舶不適當?shù)奶幜P。

MEPC73會議與會各方就該提案內容進行了廣泛討論。在代表共同提案國對該提案進行介紹時，馬紹爾群島代表解釋道，該提案的目的既不是為了修改0.5%的硫限要求，也不是為了延遲該要求的生效日期，而是為了尋求更大的透明度，以確保各方能一致有效地實施該要求。

支持者認為，由于限硫令而增加的燃油成本與航運業(yè)是緊密關聯(lián)的，為了使各行業(yè)能共同前行，應關注燃油的數(shù)據(jù)收集和信息共享。全球0.5%硫限要求的規(guī)模和影響遠大于排放控制區(qū)0.1%硫限要求，因此先前排放控制區(qū)的經(jīng)驗并不足夠，有必要在采取行動前考慮所有方面。還有部分代表認為限硫令給船東和船員帶來不成比例的風險和責任，他們需要學習如何應對燃油可能存在的安全風險。

反對者認為，解決相關問題的建議性“一致性實施指南”已經(jīng)在制定中，當前的情況與壓載水公約引入EBP時的情況大不相同。限硫令擬議的EBP可能會增加限硫令實施的不確定性并發(fā)出延遲實施的錯誤信號，這將有損IMO的信譽，進而導致各國采取單邊措施，因此，應避免任何對堅定承諾產(chǎn)生懷疑的行為。此外，部分代表認為該提案缺少具體細節(jié)，例如EBP的持續(xù)時間和可能引起的不確定性，因此不支持EBP，但是支持制定一個機制來進行某種形式的數(shù)據(jù)收集。

基于上述討論，委員會邀請各方就如何加強MARPOL附則VI第18條的實施提出進一步具體建議，特別是關于燃油質量和無法獲得合規(guī)燃油的報告，以及如何使用GISIS模塊(全球綜合航運信息系統(tǒng))進行數(shù)據(jù)收集和分析。

限硫令面臨的問題

在MEPC73上，巴拿馬等船旗國提出限硫令當前的問題主要是無法獲得合規(guī)燃油問題、低硫油使用安全問題和混合燃油質量問題等，并申請設立一個限硫令EBP來解決這些問題。關于無法獲得合規(guī)燃油問題，IMO在確定2020限硫令之前，就已審議并批準了全球燃油可獲得性評估報告(MEPC70/5/3、MEPC70/INF.6)，該報告的結論是全球煉油業(yè)有能力為航運業(yè)提供足量的合規(guī)燃油。然而，不可否認的是，報告并不能打消業(yè)界對局部地區(qū)無法獲得合規(guī)燃油的擔憂。為了避免由此給船方帶來的不成比例的責任，IMO同意船方可以通過提交無法獲得合規(guī)燃油的報告來豁免責任。盡管如此，為確保全球范圍公平的競爭環(huán)境，接下來IMO仍有義務督促各地區(qū)提供足量的合規(guī)燃油。

關于低硫油的使用安全問題，低硫油的低粘度和冷流性能容易帶來燃油泄露風險并加劇主機磨損，在美國已有不少相關事故報告。在2018年7月召開的會間會上，IMO正在制定的限硫令“一致性實施指南”已識別出低硫油的使用安全問題并提出了多種解決建議。關于混合燃油的質量問題，雖然混合燃油硫含量滿足要求，但是在其他方面可能不符合要求，存在安全隱患。

IMO對燃油質量的關注由來已久，MARPOL公約附則VI第18條就已對燃油質量提出了要求。2017年，國際標準化組織(ISO)發(fā)布海運燃料規(guī)范(ISO8217：2017)，增加了對混合燃油的具體要求，該規(guī)范計劃針對限硫令進一步予以修訂。在此基礎上，IMO完成了燃油供應商最佳實踐指南和燃油購買者/使用者最佳實踐指南。注意到巴拿馬等船旗國就燃油的使用安全和質量問題已向2018年12月初召開的IMO海上安全委員會第100次會議(MSC100)遞交了提案(MSC100/8/2)，經(jīng)討論，MSC100會議決定在雙年度議程中增加一項任務“為促進與燃油使用相關的船舶安全制定進一步措施”，目標完成年為2021年。

不難看出，與壓載水不同，限硫令的當前問題還是有解決辦法的，而且相對于壓載水公約提出的D-2最終達標方式，限硫令提供了多種達標方式，因此實施的難度也要小。限硫令如若照搬施行EBP，一方面會影響IMO聲譽，IMO政策的不確定性將導致越來越多國家轉而選擇單邊行動。另一方面也會對“先行者”不公平。為在既定期限前實現(xiàn)0.5%的硫限目標，已有很多船東、煉油廠、燃油供應商、脫硫設備制造商投入了大量資金，2020限硫令任何形式的變化對他們來說都是一種打擊。