巴拿馬等船旗國在2018年10月底召開(kāi)的IMO海上環(huán)境保護委員會(huì )第73屆會(huì )議(MEPC73)上提交了一份提案，提議參照壓載水公約，為2020年限硫令也設定一個(gè)“經(jīng)驗積累期(EBP)”，這個(gè)被部分業(yè)界人士理解為限硫令“過(guò)渡期”的提議受到了航運界的廣泛熱議，并在會(huì )前得到了美國等國家的支持。與會(huì )各方就該提案展開(kāi)了較長(cháng)時(shí)間的一般性辯論，最終仍未達成一致，會(huì )議僅邀請各方在未來(lái)就如何加強MARPOL附則VI第18條(燃油的提供和質(zhì)量)提出進(jìn)一步建議。該提案的內容、影響和爭議是什么?為什么“EBP”能適用于壓載水公約，而在限硫令的適用上卻“折戟沉沙”?

巴拿馬提案

在MEPC73會(huì )議上，巴拿馬等船旗國提交了一份提案，提議建立一個(gè)類(lèi)似于壓載水公約EBP的限硫令EBP。該提案認為，為滿(mǎn)足2020年0.5%的燃油硫含量要求，混合燃油的需求將隨之增加，而這些混合燃油雖然硫含量滿(mǎn)足要求，但是在閃點(diǎn)、穩定性和兼容性等方面可能存在不達標的情況，這將對船舶和船員的安全構成威脅。并且由于這些新型混合燃油尚未在市場(chǎng)上廣泛使用，因此現階段還無(wú)法準確判定這些燃油的相關(guān)特性和參數。

基于以上考慮，為確保優(yōu)質(zhì)安全的合規燃油能持續供應，以及避免不安全的燃油可能會(huì )因船舶無(wú)法獲得合規燃油的壓力而進(jìn)入市場(chǎng)，提案建議設立一個(gè)EBP，擬通過(guò)在EBP期間對公約實(shí)施的數據進(jìn)行收集、分析和審議，來(lái)解決由于燃油不可獲得和兼容性等問(wèn)題而導致船舶出現違規的情況，從而避免對船舶不適當的處罰。

MEPC73會(huì )議與會(huì )各方就該提案內容進(jìn)行了廣泛討論。在代表共同提案國對該提案進(jìn)行介紹時(shí)，馬紹爾群島代表解釋道，該提案的目的既不是為了修改0.5%的硫限要求，也不是為了延遲該要求的生效日期，而是為了尋求更大的透明度，以確保各方能一致有效地實(shí)施該要求。

支持者認為，由于限硫令而增加的燃油成本與航運業(yè)是緊密關(guān)聯(lián)的，為了使各行業(yè)能共同前行，應關(guān)注燃油的數據收集和信息共享。全球0.5%硫限要求的規模和影響遠大于排放控制區0.1%硫限要求，因此先前排放控制區的經(jīng)驗并不足夠，有必要在采取行動(dòng)前考慮所有方面。還有部分代表認為限硫令給船東和船員帶來(lái)不成比例的風(fēng)險和責任，他們需要學(xué)習如何應對燃油可能存在的安全風(fēng)險。

反對者認為，解決相關(guān)問(wèn)題的建議性“一致性實(shí)施指南”已經(jīng)在制定中，當前的情況與壓載水公約引入EBP時(shí)的情況大不相同。限硫令擬議的EBP可能會(huì )增加限硫令實(shí)施的不確定性并發(fā)出延遲實(shí)施的錯誤信號，這將有損IMO的信譽(yù)，進(jìn)而導致各國采取單邊措施，因此，應避免任何對堅定承諾產(chǎn)生懷疑的行為。此外，部分代表認為該提案缺少具體細節，例如EBP的持續時(shí)間和可能引起的不確定性，因此不支持EBP，但是支持制定一個(gè)機制來(lái)進(jìn)行某種形式的數據收集。

基于上述討論，委員會(huì )邀請各方就如何加強MARPOL附則VI第18條的實(shí)施提出進(jìn)一步具體建議，特別是關(guān)于燃油質(zhì)量和無(wú)法獲得合規燃油的報告，以及如何使用GISIS模塊(全球綜合航運信息系統)進(jìn)行數據收集和分析。

限硫令面臨的問(wèn)題

在MEPC73上，巴拿馬等船旗國提出限硫令當前的問(wèn)題主要是無(wú)法獲得合規燃油問(wèn)題、低硫油使用安全問(wèn)題和混合燃油質(zhì)量問(wèn)題等，并申請設立一個(gè)限硫令EBP來(lái)解決這些問(wèn)題。關(guān)于無(wú)法獲得合規燃油問(wèn)題，IMO在確定2020限硫令之前，就已審議并批準了全球燃油可獲得性評估報告(MEPC70/5/3、MEPC70/INF.6)，該報告的結論是全球煉油業(yè)有能力為航運業(yè)提供足量的合規燃油。然而，不可否認的是，報告并不能打消業(yè)界對局部地區無(wú)法獲得合規燃油的擔憂(yōu)。為了避免由此給船方帶來(lái)的不成比例的責任，IMO同意船方可以通過(guò)提交無(wú)法獲得合規燃油的報告來(lái)豁免責任。盡管如此，為確保全球范圍公平的競爭環(huán)境，接下來(lái)IMO仍有義務(wù)督促各地區提供足量的合規燃油。

關(guān)于低硫油的使用安全問(wèn)題，低硫油的低粘度和冷流性能容易帶來(lái)燃油泄露風(fēng)險并加劇主機磨損，在美國已有不少相關(guān)事故報告。在2018年7月召開(kāi)的會(huì )間會(huì )上，IMO正在制定的限硫令“一致性實(shí)施指南”已識別出低硫油的使用安全問(wèn)題并提出了多種解決建議。關(guān)于混合燃油的質(zhì)量問(wèn)題，雖然混合燃油硫含量滿(mǎn)足要求，但是在其他方面可能不符合要求，存在安全隱患。

IMO對燃油質(zhì)量的關(guān)注由來(lái)已久，MARPOL公約附則VI第18條就已對燃油質(zhì)量提出了要求。2017年，國際標準化組織(ISO)發(fā)布海運燃料規范(ISO8217：2017)，增加了對混合燃油的具體要求，該規范計劃針對限硫令進(jìn)一步予以修訂。在此基礎上，IMO完成了燃油供應商最佳實(shí)踐指南和燃油購買(mǎi)者/使用者最佳實(shí)踐指南。注意到巴拿馬等船旗國就燃油的使用安全和質(zhì)量問(wèn)題已向2018年12月初召開(kāi)的IMO海上安全委員會(huì )第100次會(huì )議(MSC100)遞交了提案(MSC100/8/2)，經(jīng)討論，MSC100會(huì )議決定在雙年度議程中增加一項任務(wù)“為促進(jìn)與燃油使用相關(guān)的船舶安全制定進(jìn)一步措施”，目標完成年為2021年。

不難看出，與壓載水不同，限硫令的當前問(wèn)題還是有解決辦法的，而且相對于壓載水公約提出的D-2最終達標方式，限硫令提供了多種達標方式，因此實(shí)施的難度也要小。限硫令如若照搬施行EBP，一方面會(huì )影響IMO聲譽(yù)，IMO政策的不確定性將導致越來(lái)越多國家轉而選擇單邊行動(dòng)。另一方面也會(huì )對“先行者”不公平。為在既定期限前實(shí)現0.5%的硫限目標，已有很多船東、煉油廠(chǎng)、燃油供應商、脫硫設備制造商投入了大量資金，2020限硫令任何形式的變化對他們來(lái)說(shuō)都是一種打擊。